‘Kleine’ ervaringen, grote gevolgen

Nieuwsbericht | 20-08-2024 | 09:00

'KLEINE' ERVARINGEN, GROTE GEVOLGEN

De Staatscommissie tegen Discriminatie & Racisme wil meer of minder verhulde ervaringen van discriminatie blootleggen en ‘tools’ geven om het al dan niet met wet- en regelgeving tegen te gaan. ‘Maar de echte sturing is een kwestie van inclusief publiek leiderschap’, aldus Joyce Sylvester en Mirko Noordegraaf.

Discriminatie en racisme zijn wijdverbreid en diep verankerd in onze samenleving. Patronen van achterstelling, uitsluiting en minderwaardige behandeling komen voor in alle maatschappelijke sectoren, zoals de arbeidsmarkt, de zorg, de woningbouw en het onderwijs. De overheid vormt helaas geen uitzondering. In de afgelopen jaren is pijnlijk duidelijk geworden dat patronen van discriminatie en racisme ook zichtbaar zijn in de relatie tussen overheid en burger.

Daarom is de Staatscommissie tegen Discriminatie & Racisme in mei 2022 ingesteld, op instigatie van de Tweede Kamer. De commissie maakt de aard, omvang en oorzaken van discriminatie in Nederland inzichtelijk en tastbaar, gevoed door wetenschappelijke inzichten, met als doel om de diepliggende oorzaken aan te pakken en blijvende verandering te realiseren. Ofschoon de Toeslagenaffaire een belangrijke motor achter de instelling van de staatscommissie was, gaat het werk van de commissie niet alleen over grootschalige, op fraude gerichte (profilerende) beleidsinterventies en uitvoeringspraktijken. Discriminatie komt ook tot uiting in dagelijkse handelingen van overheden. Bijvoorbeeld wanneer uitvoeringsinstanties beslissingen nemen of handhaven op grond van schijnbaar objectieve criteria die in de praktijk specifieke groepen in de samenleving onevenredig hard treffen. Bijvoorbeeld als mensen als verdacht worden aangemerkt omdat ze er ‘anders’ uitzien, of wanneer mensen als minder behandeld worden omdat ze niet aan ‘de norm’ voldoen of in (sociaaleconomisch) ‘mindere’ wijken wonen. Als wij het hebben over discriminatie, dan doen wij onderzoek naar alle gronden zoals deze genoemd worden in artikel 1 van de Grondwet: godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, handicap, seksuele geaardheid of op welke andere grond dan ook.

PATRONEN

Het gevolg van deze ‘dagelijkse’ discriminatie is dat veel Nederlanders ervaringen hebben met discriminatie die dikwijls verborgen en ongekend zijn. In deze situaties gaat het over hoe individuen behandeld worden, maar patronen van discriminatie zijn tegelijkertijd institutioneel: (groepen van) individuen worden structureel anders bekeken en behandeld, terwijl daar op grond van artikel 1 van de Grondwet geen reden toe is. De gevolgen zijn groot, met name voor die individuen. Hun ervaringen stapelen zich in uiteenlopende sectoren en over de levensloop heen op. Benadeelde individuen hebben minder kansen om hun talenten te ontplooien en om toegang tot dienstverlening te krijgen, waardoor ongelijkheden groeien en achterstelling vergroot wordt. Ook groepen worden getroffen en gestigmatiseerd, waardoor maatschappelijke tegenstellingen verder worden vergroot en vervreemding ontstaat. Hoewel de genoemde illustraties van discriminatie lijken te duiden op afzonderlijke incidenten, blijkt discriminatie al met al een structureel probleem te zijn dat samenhangt met een diepgewortelde onderstroom. Dat is juridisch en moreel onjuist, en tast maatschappelijke veerkracht aan.

SLAVERNIJVERLEDEN

Als staatscommissie gaan we gericht te werk en proberen we – in de woorden van Herman Tjeenk Willink – ‘groter te denken en kleiner te doen’. Onze analyse en aanpak zijn gericht en tastbaar, maar evenzeer met nadruk op de grote gevolgen. In de eerste fase heeft de commissie getracht meer grip te krijgen op de aard, omvang en oorzaken van discriminatie en racisme, in brede zin. Eerder publiceerden we een tussenrapportage waarin we vooral lieten zien dat zowel subtiele vormen van discriminatie en racisme (zoals symbolisch racisme of vooroordelen die positieve groepseigenschappen benadrukken) als expliciete vormen (openlijke, negatieve opvattingen die samenhangen met groeps- of identiteitskenmerken) hardnekkig zijn en als gevolg van bestendigende factoren in diverse sectoren, zoals het onderwijs, de woningmarkt, de arbeidsmarkt en de zorg, tot uiting komen. Diverse wetenschappers constateren in een essaybundel, die in opdracht van de commissie werd geschreven, dat er bij discriminatie en racisme ook sprake is van doorwerkingen vanuit het slavernijverleden.

Hoewel de daadwerkelijke omvang moeilijk in kaart kan worden gebracht – doordat kleinschalige, kwalitatieve studies niet per definitie te generaliseren zijn en cijfermatige benaderingen een vertekend beeld geven door bijvoorbeeld achterblijvende meldingscijfers – blijkt de inventarisatie een breed beeld te geven van de complexe en dynamische aard van discriminatie. Dat wordt zichtbaar in zowel de ervaren als gemelde discriminatie op verschillende gronden in Nederland (Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme, 2023).

De conclusie die de commissie daaruit trok, is dat er meer aandacht besteed moet worden aan succesvolle oplossingen voor het tegengaan van discriminatie. Sterker, de nadruk op het vaststellen van discriminatie kan gericht onderzoek naar mogelijke beleidsmaatregelen, regelgeving en andere interventies in de weg staan.

AI

Daarom heeft de commissie ervoor gekozen om in de tweede fase van haar loop- tijd de focus te leggen op onderzoek naar succesvolle maatregelen, interventies en aanpassing van wet- en regelgeving. Dat doen we voor alles door overheden te helpen bij het doorlichten van publieke diensten op risico’s op (patronen van) discriminatie. We hebben een instrument ontwikkeld dat die (institutionele) risico’s traceerbaar en vooral bespreekbaar maakt voor publieke dienstverleners. Het instrument wordt nu via pilots verder ontwikkeld bij DUO, de Douane en de gemeente Arnhem, waarbij specifieke dienstverleningsprocessen onder de loep genomen worden. De lessen uit deze pilots worden gebruikt bij de verdere ontwikkeling van het instrument, waarna het in 2025 breder zal worden toegepast bij overheidsorganisaties die in de uitvoering van beleid en wet- en regelgeving in aanraking komen met individuele burgers.

Ten derde onderzoeken we welke mogelijk fundamentele aanpassingen er nodig zijn in wet- en regelgeving, deels om zo’n doorlichting een minder vrijblijvend karakter te geven, en deels om gelijke behandeling nog sterker wettelijk te verankeren. Zo onderzoeken we op dit moment op welke manier een proactieve gelijkebehandelingsplicht voor de overheid van meerwaar- de zou kunnen zijn voor Nederland. Die plicht is op dit moment in een aantal Europese landen van kracht.

Ten vierde werken we aan de verdere analyse van de discriminerende effecten van AI en risicoprofilering in en via grote gedigitaliseerde systemen. Daarmee kunnen systemen meer verantwoord worden ingezet, zowel om de discriminatoire behandeling van (groepen burgers) te verminderen als- ook om de positie van (groepen) burgers waar mogelijk te versterken.

Tot slot werken we ontwikkelgericht aan de doorwerking van de aanpak van discriminatie, door een theorie en taal te ontwikkelen, die ons en vele stakeholders in staat stelt om ervaringen bespreekbaar te maken en hardnekkige patronen van ‘dagdagelijkse’ discriminatie te doorbreken.

CARIBISCH NEDERLAND

Dit alles is inclusief. We thematiseren discriminatie op verschillende gronden, met nadruk op uiteenlopende (groepen) burgers, vanuit verschillende perspectieven (politiek, juridisch, ethisch), en op verschillende plekken. We richten ons op Neder- land, bestaande uit Europees en Caribisch Nederland. Bonaire, Sint-Eustatius en Saba maken als openbare lichamen (ook wel, bijzondere gemeenten) volwaardig onderdeel uit van Nederland, en ook daar moeten meer of minder verhulde ervaringen van discriminatie blootgelegd worden.

Onlangs lieten we een deelonderzoek naar de Caribisch-Nederlandse context uitvoeren (Pullen et al., 2024). In de rapportage wordt uitgebreid stilgestaan bij lokale (sociale, culturele en politieke) dynamieken die indicaties van bronnen van (institutionele) discriminatie blootleggen. Ook de onderlinge verhoudingen tussen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba, alsmede de positie van de eilanden ten opzichte van de rest van het Nederlandse Koninkrijk worden in kaart gebracht. Daarmee worden de mogelijkheden om ons werk ter plekke goed ge- contextualiseerd gestalte te geven verstevigd en verrijkt.

In het kader van ons werk in Caribisch Nederland is het dan ook niet alleen van belang wat we waarom onderzoeken, maar vooral ook hoe en met wie we dat doen. Een inclusieve aanpak vraagt iets in methodische zin. In plaats van ‘strikte’ monitoring van discriminatie via vragenlijsten is het passender om ervaringen, gedrag en acties centraal te stellen. Via vragen c.q. vragenlijsten kan een start worden gemaakt met patroonherkenning, maar voor het doorgronden van onderliggende patronen is meer nodig. De geleefde ervaring van burgers (en professionals) zal centraal moeten staan, alsmede een kritisch maar lerend gesprek over oordelen, keuzes, en biases.

Vervolgens vraagt een inclusieve aanpak om de betrokkenheid van relevante ‘anderen’. Dat kunnen vertegenwoordigers van beleid en uitvoering zijn in ons geval onder meer via een klankbordgroep – maar vooral ook medewerkers, managers, professionals en natuurlijk direct betrokkenen, clienten, burgers en/of hun sociale omgevingen. Tot slot vraagt het om het ‘verbindend’ doorlichten van het handelen van de overheid in Caribisch Nederland, waarbij via lokale gesprekken vooral andere perspectieven worden geïncludeerd, en gezocht wordt naar een gezamenlijk begrippenkader over de lokale betekenis van discriminatie in dienstverleningsprocessen. Dat wat ‘de ander’ meemaakt, kan tekenend en maatgevend zijn voor de manier waarop wij als commissie te werk gaan.

GEPOLARISEERD KLIMAAT

Discriminatie en racisme aan de orde stellen is niet makkelijk. Zowel verschijningsvormen als onderliggende patronen worden op vele manieren weggeduwd of weggeredeneerd, omdat het aankaarten van dit probleem ongemakkelijk is, confronterend kan zijn, en spanningen kan versterken. Dat geldt des te meer in een gepolariseerd klimaat, waarin sterke emoties, scherpe retoriek en ideologische verdeeldheid mogelijkheden voor een constructief en genuanceerd debat bemoeilijken. Tevens geldt dat de aanpak in bestuurlijke en organisatorische zin complex is. Patronen van discriminatie en racisme voltrekken zich in complexe beleids-, uitvoerings- en maat- schappelijke omgeving waarin vele issues en kwesties om voorrang strijden. In die zin past de aanpak van discriminatie en racisme bij modern leiderschap, en kan het op die manier extra uitvergroot worden. De staatscommissie kan inzicht bieden, ‘tools’ geven, systemen aan de orde stellen en suggesties voor wet- en regelgeving doen, maar de echte sturing is een kwestie van inclusief publiek leiderschap. Het veranderen van patronen van discriminatie en racisme binnen de overheid vereist de bereidheid van publieke leiders om zich kwetsbaar op te stellen en open te zijn over aannames en vooroordelen, het eigen handelen ter discussie te stellen, andere en soms ongemakkelijke perspectieven volwaardig te erkennen en deze vervolgens ook te benutten voor het verbeteren van publieke dienstverlening.

Dit essay kwam tot stand met medewerking van Jan-Luuk Hoff (Staatscommissie) en Emma Pullen (Universiteit Utrecht).